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宪法修正案与深化司法体制综合配套改革问题研究

来源: 作者:张建军 责任编辑:金昌法院 发布时间:2019/3/22 10:56:20 阅读次数:
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论文提要:

司法体制综合配套改革是指在系统观、全局观、协同观的指导下对司法体制改革的基本要素、基本制度、基本框架、核心内容进一步细化、健全、完善和统筹协调。

2018年宪法修正案中与司法体制综合配套改革相关的主要内容有:(一)确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位;(二)充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容;……(六)增加有关监察委员会的各项规定等。这六个方面对司法体制综合配套改革具有较大的理论指导和现实意义。宪法修正案关于中国共产党的领导和监察体制的规定是当代宪政体制下司法体制综合配套改革需认真研究两个重点问题。在处理党的领导与司法体制综合配套改革的关系时,既要始终不渝地坚持党的领导,又要保证司法机关依法独立公正行使职权。同时,我们要在系统观、全局观、协同观的指导下来统筹协调监察体制与司法体制综合配套改革的关系。监察机关应该遵循正当法律程序行使职权,建立健全与司法机关的工作衔接机制。

全文核心内容分四部分。第一部分论述司法体制综合配套改革的基本内涵。第二部分对2018年宪法修正案中与司法体制综合配套改革有关的重要内容进行分析归纳。第三部分阐述以上重要表述对司法体制综合配套改革的指导意义。第四部分对宪法修正案中党的领导、监察体制等内容与司法体制综合配套改革的关系等核心问题进行理性思考。

主要创新观点:

一是在进行司法体制综合配套改革时,既要协调司法体制内部各要素间关系,也要协调司法体制的外部关系,特别是要处理和协调好司法体制与其他政治体制间的关系,要树立起系统观、全局观、协同观。

二是对2018年宪法修正案中与司法体制综合配套改革有关的重要内容分析归纳为六个方面,并对这六个方面的的宪法指导意义进行阐述

三是对党的领导、监察体制这两个当代宪政体制下与司法体制综合配套改革有关的核心问题进行理性思考。坚持和完善党的领导与司法体制综合配套改革应相辅相成;党的各级组织和领导干部在领导和推进司法体制综合配套改革时必须遵守宪法和法律;党对司法体制综合配套改革的领导不能妨害司法权的依法独立公正行使;司法体制综合配套改革应与监察体制改革统筹推进;监察机关及其工作人员既要充分履行监察职责,又须不妨碍司法机关依法独立公正行使司法权;要厘清监察派驻机构与司法机关的纪律惩戒机构的功能定位和职责划分;对监察机关如何被有效地监督进行顶层设计和细化规定;建立健全律师介入监察案件的相关法律法规,尝试设立“监察专职律师”,对监察机关在办理案件时以权谋私、滥用职权等违法不当行为进行力所能及地制约和监督。以上研究对司法体制综合配套改革具有重大的理论价值和现实意义。

 

                                  (全文约9600字)

以下正文:

 

 

2018年宪法修正案对司法体制综合配套改革提供了很多最高法律规范的支撑和丰富的理论源泉,如“改革”、“健全社会主义法治”、“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”、“习近平新时代中国特色社会主义思想”、“国家设立监察委员会”等表述都对司法体制综合配套改革具有重要的指导意义。如何加强和完善党对司法体制综合配套改革的领导,特别是在国家增设监察委员会的情况下,对司法体制综合配套改革提出了许多新课题。

一、司法体制综合配套改革的基本内涵

党的十九大报告提出,要深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

在讨论司法体制综合配套改革时,先简要分析一下司法体制的概念和内涵,以及“司法体制改革”与“司法体制综合配套改革”的关系问题。

司法体制就是指司法机关的组织制度,具体是指司法机关的设置、领导或监督体制、职权划分和管理制度。1)司法体制综合配套改革是指:在系统观、全局观、协同观的指导下对司法体制改革的基本要素、基本制度、基本框架、核心内容进一步细化、健全、完善和统筹协调的过程和相关机制、体制、制度的总和。在进行司法体制综合配套改革时,既要协调司法体制内部各要素间关系,也要协调司法体制之外部关系,特别是要协调好司法体制与其他政治体制间的关系。

自党的十五大以来,历次党的全国代表大会都对司法改革作出重要部署。党的十八大报告指出,进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。十八届三中、四中全会对于新一轮司法改革作了具体部署,从四个方面推进司法改革的不断深化:司法责任制、司法人员分类管理制度、司法人员职业保障制度和省以下人民法院、检察院人财物统一管理。以司法责任制为核心的司法体制改革取得了巨大的成就,但司法体制综合配套改革还不完善。

司法体制综合配套改革只有遵循系统观、全局观、协同观,才能最终实现司法公正的终极目标。司法体制综合配套改革应当整体推进,绝不是司法体制局部的敲敲打打和修修补补,更不能搞“头痛医头、脚痛医脚”式的改革。所谓“综合配套”,就是在推进改革时,至少要同时考虑指导思想和人文环境、制度措施、人的问题、保障、监督、纠错六个方面,并使这六个方面协调一致。这里的“监督”主要是指对公权力特别是对司法权公正行使的监督,而“纠错”则是对司法体制综合配套改革措施及效果的及时修正机制。

根据系统观、全局观、协同观,在探讨司法体制综合配套改革时,不宜只限于公检法司四机关,而应从更广义的层面观察和讨论,即凡与司法活动有关的或者对司法活动有影响的都在探讨之列。只有树立“大司法”观,才能科学的推进司法体制综合配套改革。

二、2018年宪法修正案中与司法体制综合配套改革有关的重要内容概述

宪法修改,是党和国家政治生活中的一件大事,是以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度作出的重大决策,是法治中国建设的新的里程碑,对于推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力,具有重大现实意义和深远历史意义。

2018年宪法修正案对我国现行宪法作出21条修改,其中与司法体制综合配套改革相关的主要内容如下:

(一)确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位

宪法修正案将宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”。同时,在“自力更生,艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”。

(二)充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容

宪法修正案在宪法第一章《总纲》第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句,内容为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

(三)强化“社会主义法治”理念,完善依法治国和宪法实施举措

宪法修正案将宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。同时,确认了宪法宣誓制度。

(四)增加“国家倡导社会主义核心价值观”的内容

宪法修正案将宪法第一章《总纲》中“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”修改为“国家倡导社会主义核心价值观,提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。

(五)充实完善我国革命和建设发展历程的内容,更加重视“改革”历程

宪法修正案将宪法序言第十自然段中“在长期的革命和建设过程中”修改为“在长期的革命、建设、改革过程中”;将宪法序言第十二自然段中“中国革命和建设的成就是同世界人民的支持分不开的”修改为“中国革命、建设、改革的成就是同世界人民的支持分不开的”。如此表述,使得党和人民团结奋斗的光辉历程更加全面,使“改革”历程获得了应有的重视和宪法正当性。

   (六)增加有关监察委员会的各项规定

为贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神,为成立监察委员会提供宪法依据,宪法修正案就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。

三、宪法修正案中的重要表述对司法体制综合配套改革的指导意义

宪法修正案中的重要表述对我国的政治、经济、文化等社会主义现代化建设的各方面都具有重大的现实意义和深远的历史意义,下面仅阐述其对司法体制综合配套改革的指导意义。

(一)科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导意义

2018年宪法修正案确立了科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。科学发展观是党的十六大以来以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人推进马克思主义中国化的重大成果,党的十八大党章修正案将其确立为党的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南,是党的十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本理论指引。2)党的十九大党章修正案将其确立为党的指导思想。在宪法中把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想写在一起,确立其在国家政治和社会生活中的指导地位,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础。

司法体制综合配套改革只有以在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下才能取得胜利。

(二)完善依法治国和宪法实施举措的指引意义

从健全社会主义法制到健全社会主义法治,是我们党依法治国理念和方式的新飞跃。法治强调的是一种治国的理论、原则和方法,其不仅包括指静态的法的规则和体系,还包括动态的立法、司法、行政执法及守法等活动,更包含着一种价值追求,它以实现社会公平正义为目标,要求限制公权力、保障私权利等。

健全社会主义法治,有利于推进全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,加快实现国家治理体系和治理能力现代化,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的制度保障。同时,将宪法宣誓制度在宪法中确认下来,也有利于彰显宪法权威,激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,加强宪法实施。

在司法体制综合配套改革中,更要走中国特色社会主义法治道路,强调依宪改革,依宪司法,维护宪法权威,加强宪法实施。

   (三)充实完善我国革命和建设发展历程的内容的指导意义

党和人民团结奋斗的光辉历程不仅包括“革命、建设”,还包括“改革”。没有改革,社会也就缺少了前进的动力。司法体制配套改革是中国特色社会主义的自我完善,具有重大的宪法意义。虽然司法体制改革的主体框架已经确立,但是司法体制综合配套改革就如逆水行舟不进则退,任何懈怠或退缩都有可能使改革前功尽弃。我们要在坚定司法体制综合配套改革的信心和决心的同时,加强研究,用科学的理论指导改革实践,使司法体制综合配套改革蹄疾步稳地进行。

  (四)坚持和加强中国共产党全面领导的指导意义

宪法修正案规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”中国共产党是执政党,是国家的最高政治领导力量。宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定,有利于在全体人民群众中强化党的领导意识,确保党和国家事业始终沿着正确的政治方向前进。

在司法体制综合配套改革中,也必须始终坚持和加强党的领导,如此才能使改革沿着中国特色社会主义的政治方向和康庄大道前进并取得成功。

(五)倡导社会主义核心价值观的指导意义

社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现,凝结着全体人民共同的价值追求。宪法修正案中确立“国家倡导社会主义核心价值观”,贯彻了党的十九大精神,有利于在全社会树立和践行社会主义核心价值观,巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础。

在进行司法体制综合配套改革时,我们要在个人层面弘扬爱国 、敬业 、诚信 、友善的价值,努力在社会层面培育和践行自由、平等、公正 、法治的价值,最终在国家层面实现富强、民主、文明、和谐的价值,最终实现中华民族的伟大复兴。

党的十九大把新时代我国社会主要矛盾明确为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。满足人民群众对法治、公平、正义等司法方面的需求,是司法体制综合配套改革的目标任务。

(六)监察委员会的各项规定的指引意义

在司法体制综合配套改革的大背景下,我们在保障司法权依法独立公正行使的同时,也要健全党和国家监督体系,特别是要加强对司法权的监督和制约。只有加强对公权力包括司法权行使的监督,打击司法职务违法和职务犯罪,防止司法腐败,才能成功构建公正、高效的社会主义司法制度。

四、关于宪法修正案中与司法体制综合配套改革的若干核心问题的思考

(一)党的领导与司法体制综合配套改革的相关问题

1.坚持和完善党的领导与司法体制综合配套改革相辅相成

在司法工作中如何坚持和完善党的领导始终是司法体制综合配套改革中的原则问题。习近平总书记在党的十九大报告中论及加强党的领导时,形象的表述为“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”3)。宪法修正案中表述为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

因此,中国共产党要始终坚持和加强对司法体制综合配套改革的领导。一方面,只有坚持党的领导,才能保证司法体制综合配套改革沿着中国特色社会主义的政治方向进行。另一方面,深化司法体制综合配套改革,有利于加强和改善党的领导,两者相辅相成。

在以司法责任制为核心的司法体制综合配套改革的大背景下,执政党要健全和完善对司法体制综合配套改革的领导方式方法。

2.如何加强和完善党对司法体制综合配套改革的领导

(1)党要充分发挥总揽全局、统筹协调、整体推进、督促落实的积极作用

第一,总揽全局。执政党要把精力放在抓方向、管全局、议大事上,在司法体制综合配套改革的大政方针方面要进行顶层设计,要把握住司法体制改革的整体方向和基本原则。

第二,协调各方。司法体制综合配套改革涉及不同的机关和部门、不同的地域,牵涉到不同的利益诉求,不可避免地会出现各种矛盾、冲突,这就需要党要发挥政治优势积极协调司法体制综合配套改革中跨机关部门、跨地域等各种问题。

第三,整体推进。司法权的运行具有很强的系统性、综合性、配套性,司法体制综合配套改革是一项系统工程,不能只局限于局部的敲敲打打和修修补补。执政党对司法体制综合配套改革要进行整体推进,不能重蹈“头痛医头,脚痛医脚”式的非系统性改革的覆辙。

第四,督促落实。4)执政党要建立健全有高效、权威的领导、执行监督机制,从中央到地方层层落实司法体制综合配套改革的领导责任,建立起严格的司法体制综合配套改革考核机制和问责机制,通过以上机制有效地推进司法体制综合配套改革。

(2)党要继续加强对司法体制综合配套改革的政治领导、思想领导和组织领导

政治领导方面,执政党要始终领导司法体制综合配套改革坚持中国特色社会主义方向不动摇,必须保持清醒头脑,增强政治定力,决不生搬硬套西方国家的司法制度,决不走改旗易帜的邪路,但可以学习借鉴人类司法史上适合我国国情的能给人民群众带来福祉的司法体制综合配套改革的经验和制度文明。

思想领导方面,执政党要领导司法体制综合配套改革始终“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”进行。

组织领导方面,首先,在中央层面,党的十九大报告明确提出要成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导,为深化司法体制综合配套改革提供了坚强的组织保障。其次,在地方层面,地方各级党委、政法委认真贯彻中央部署,充分发挥地方的主动性和积极性,对本地的司法体制综合配套改革给予了充分支持和有力指导。再其次,在选人用人层面,一是党组织要推荐法治意识强、司法能力素质高的人选通过法定程序成为国家司法机关的领导人员,确保司法体制综合配套改革的社会主义政治方向,二是要建立健全检察官、法官等司法人员的省级统一遴选、统一提名、党委审批、分级任免的省级统管司法人员的体制。

(3)党的各级组织和领导干部在领导和推进司法体制综合配套改革时必须遵守宪法和法律

首先,社会主义法治原则要求将司法体制综合配套改革的成果上升为法律,还要求在改革之前和改革过程中将改革的方案、内容上升为法律,唯此才符合社会主义法治原则和精神

其次,党对司法体制综合配套改革的领导不能妨害司法权的依法独立公正行使。党对司法体制综合配套改革主要是政治、思想和组织领导,决不能干预司法机关依法独立公正的行使职权,更不能代为行使司法裁判权。

(4)党要进一步通过党委、政法委、纪委、监察机关发挥对司法体制综合配套改革的领导、监督作用

党对司法体制综合配套改革的领导与统筹主要是通过中央政法委与地方政法委的工作加以贯彻落实。执政党要充分发挥党委及其政法委在领导和推动司法体制综合配套方面的中流砥柱作用。从政法委层面,要确保执法监督规范化、司法政策法律化、综合治理法治化5),保障司法机关依法独立行使司法权。

同时,党要完善纪委和监察委员会的职权划分和相互关系,使纪委和监察委能够在司法体制综合配套改革方面充分发挥纪律监督和有效防范、打击职务违法、职务犯罪的作用。

(二)监察体制与司法体制综合配套改革的相关问题

1.司法体制综合配套改革应与监察体制改革统筹推进

2018年宪法修正案提出国家设立监察机关,《监察法》也颁布施行。宪法修正案规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约”,可见,监察体制改革和司法体制综合配套改革密切相关,两者存在重合和交叉关系。这就要求在进行司法体制综合配套改革时,要将监察体制改革纳入到司法体制综合配套改革的大系统中统筹协调和推进。

2监察机关及其工作人员既要充分履行监察职责,又须不妨碍司法机关依法独立公正行使司法权

司法体制综合配套改革需要完善监察委员会的派驻机构、派出人员对司法机关及其司法人员进行监督的法律法规,真正做到派驻机构、派出人员既能充分履职,完成宪法、监察法赋予之监察使命,又能尊重司法领域的运行规律,在对司法机关及其工作人员进行监察时,不妨碍其依法行使职权。监察机关与司法机关案管办、审判检察监督庭建立联动监督机制,将业务监管与职业道德监管有机衔接,不失为优化配置监察监督与司法机关内部监督权力运行关系的制度设计。

3进一步厘清监察派驻机构与司法机关的纪律惩戒机构的功能定位和职责划分

司法体制改革的一项重要制度设计,乃是设立法官、检察官纪律惩戒委员会。当下监察机关向法院、检察院派驻监察机构的举措,要与司法体制综合配套改革的设计保持良性协调,监察派驻机构与法院、检察院的纪律惩戒机构的功能定位和职责划分,也需在进行司法体制综合配套改革时建立健全相关机制。

4.对监察机关如何被有效地监督进行顶层设计和细化规定

“信任不能代替监督,监督无禁区,任何权力都要受到监督。”6)监察机关如果非法行使职权或不作为,如利用职权实施非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,应本着权力制衡的原则,可建立健全交由人民检察院来立案侦查、人民法院依法审判的监督“监察委”的机制、体制、制度。

5.建立健全律师介入监察案件的相关法律法规,尝试设立“监察专职律师”,对监察机关在办理案件时以权谋私、滥用职权等违法不当行为进行力所能及地制约和监督

一是建议设立“监察专任律师”。宪法修正案规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。监察权不受非法干涉,并非意味着监察权可以恣意妄为。来自民间的法律专业人士特别是律师的监督对防止监察权的滥用可助一臂之力,不失为防止监察权异化和滥用的有效途径之一。由于监察权行使的特殊性,建议设立“监察专任律师”来对监察权的不当和违法行使提出异议和抗辩,并依法维护被监察对象的合法权益。“监察专任律师”的任职资格、权利和义务、惩戒等事项应由法律进行相应规定。

二是建立健全律师介入监察案件的规章制度,制定相关法律法规。无论是所谓的“监察专任律师”还是普通律师,其介入监察案件的阶段、范围、程序等事项都应在总结监察实践正反经验的基础上尽快制定相关法律法规,建立健全相关制度。如监察机关对本部门调查的证据未全面移送检察、审判机关时,律师依法行使辩护权利时,可赋予律师直接向监察机关申请调集证据的权利,或者其可提出申请,经由法院、检察院来调集相关证据。

五、结语

在宪法修正案的语境下考察司法体制综合配套改革,一方面,我们可以更好地解读宪法中的法治理念和内容,加深对宪法的理解;另一方面,要求我们依宪治国、依宪执政、依宪改革,使司法体制综合配套改革在社会主义法治的框架下进行,最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。宪法修正案关于中国共产党的领导和监察体制的规定是当代宪政体制下司法体制综合配套改革需认真研究的两个重点问题。在处理党的领导和司法体制综合配套的关系时,我们要既要始终不渝地坚持党的领导,又要保证司法机关依法独立公正行使职权。同时,我们要在系统观、全局观、协同观的指导下来统筹协调监察体制和司法体制综合配套改革。监察机关应该遵循正当法律程序行使职权,建立健全与公、检、法等机关的工作衔接机制,接受防止其恣意扩张和滥用的制约和监督。在司法体制综合配套改革的进程中,势必还会遇到很多新情况新问题。我们要悉心研究司法体制综合配套改革中出现的新情况新问题,以一往无前的魄力和全面依法治国的使命担当不断推进司法体制综合配套改革。任何改革包括司法体制综合配套改革在社会不断发展的背景下都不可能一蹴而就、一劳永逸,改革正如宪法修正案中所述是一个长期的过程。



1 谭世贵:《中国司法体制若干问题研究》,载《法治研究》2011年第3期,第3页。

2习近平等:《党的十九大报告学习辅导百问》,党建读物出版社201710月第1版,第66页。

3习近平等:《党的十九大报告学习辅导百问》,党建读物出版社201710月第1版,第16页。

4习近平:《领导好全面深化改革这场攻坚战》,载http://www.360doc.com/content/14/0820/12/7007767_403298240.shtml,于2018710访问。

5 耿伟:《党委政法委与司法的关系研究》,载《淮北师范大学学报》2016年第1期,第3页。

6 李永杰:《监察委员会要主动接受监督》,载《吉林日报》201859日第2版,第2页。